1979年夏にピークを迎えた『スペースインベーダー』ブームの影響により、ゲームセンターには戦争を題材としたシューティングゲームが多く出回るようになった。「これでは女性が入りづらいのではないか」と危機感を持った岩谷徹により1979年3月、ゲームセンターの雰囲気を殺伐としたものから、和やかな場所へと転換することをひとつの方向性として企画。女性やカップルをメインターゲットに絞った点も当時のゲームとしては目新しかった。それまでに市場に出回っていたゲームとは異なり、無個性に近かったゲーム登場キャラクタに対して明確な性格づけを行ったことが画期的だった。また、基本コンセプトとなった「食べる」というキーワードは女性であれば食べることに興味を持つだろうという点からヒントを得たものである。女性でも遊びやすくなるよう、ゲームの仕様を決定するにあたって以下のような配慮が行われた。
4方向レバーのみを採用し、ボタンは利用しない
ゲームによる緊張が長引かないよう「コーヒーブレイク」というデモアニメーションを挿入
モンスターをカラフルなものとし、目を引くように配慮
結果として企画者の狙い通り、女性客を引き込むことに成功した。
パックマンの姿が生まれたきっかけは岩谷がある日の昼食の時、お腹が空いていてピザの出前を頼み、そのピザの一部を切って食べたところで、残ったピザの形をおもしろいとおもったことだった。いけそうだということで、さっそく開発中のゲームにとり入れた。もっと他にも、目などを付け加えたらということも考えたが、いったんそのような追加をし始めると際限がないということで切り捨てた。試作品で遊んだ社長から「分かりにくいのでモンスターを1種類にしろ」と言われたが、これを拒んだ。インタビューにおいても、モンスターに種類があることの必要性について語っている。
1979年5月、プログラマの舟木茂雄と組んで開発に着手、最終的にはサウンド担当の甲斐敏夫らスタッフ5名でグループを組み1年がかりで完成。1980年5月22日、渋谷においてロケテストを実施、7月に日本国内で発売された。